楊啟雪 張朝杰
違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的影響，直接決定其最終的處理結(jié)果。保留無法采取改正措施的違法建設(shè)，會對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施、社會公共利益以及城市形象都產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響；而拆除可以采取改正措施的違法建設(shè)，則會損害當(dāng)事人合法權(quán)益，造成社會資源的極大浪費(fèi)。本文主要結(jié)合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法律法規(guī)，探討違法建設(shè)采取改正措施的相關(guān)問題，以期為基層城市管理執(zhí)法實(shí)踐提供參考。
一、法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定
（一）法律規(guī)定。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”
（二）規(guī)范性文件規(guī)定。2012年6月25日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（建法[2012]99號），對“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施影響的情形”進(jìn)行了界定。包括兩類：一是已取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設(shè)工程符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的；二是尚未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的。除此之外的其他違法建設(shè)均，屬于“無法采取改正措施消除影響的情形”。
（三）地方性法規(guī)規(guī)定。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺以后，很多地方都出臺了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。2010年12月1日施行的《河南省實(shí)施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》第七十一條第二款規(guī)定，“無法采取改正措施消除影響的情形包括：（一）危害公共衛(wèi)生、公共安全的；（二）破壞具有重要?dú)v史意義、紀(jì)念意義、文化藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值的建筑物以及文物古跡、風(fēng)景名勝的；（三）嚴(yán)重影響主次干道、鐵路兩側(cè)、火車站、汽車站、機(jī)場、城市主要出入口地帶等城市風(fēng)貌的；（四）嚴(yán)重影響他人合法建筑物安全或使用的；（五）違反規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的；（六）其他嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的情形”。
二、是否可以采取改正措施的判斷標(biāo)準(zhǔn)
實(shí)踐中違法建設(shè)的形態(tài)千差萬別，立法也不可能窮盡所有可能出現(xiàn)的情形，導(dǎo)致基層執(zhí)法實(shí)踐中，對違法建設(shè)是否可以采取改正措施的理解不同、把握標(biāo)準(zhǔn)不同，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較大。綜合以上法律法規(guī)和規(guī)范性文件相關(guān)規(guī)定，在違法建設(shè)是否可以采取改正措施的判斷上，應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握。
（一）正面的判斷標(biāo)準(zhǔn)。主要是考慮建筑物是否符合控制性詳細(xì)規(guī)劃等實(shí)體性要求，或者經(jīng)改正后是否符合上述要求，以及有無《民法典》關(guān)于建筑物不得違反國家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的情形，是否符合通風(fēng)、采光和日照等技術(shù)性規(guī)定。具體來講，應(yīng)當(dāng)符合以下5個(gè)方面要求：一是能夠采取改正措施的違法建設(shè)應(yīng)位于城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍之內(nèi)；二是違法建設(shè)沒有實(shí)質(zhì)性違反詳細(xì)規(guī)劃關(guān)于各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定等強(qiáng)制性內(nèi)容要求；三是違法建設(shè)沒有損害社會公共利益，沒有危害公共衛(wèi)生、公共安全，沒有破壞文物古跡和風(fēng)景名勝等；四是違法建設(shè)沒有損害他人在先的合法利益，沒有影響他人合法建筑物安全或使用；五是違法建設(shè)應(yīng)通過了立項(xiàng)、土地、環(huán)保、建設(shè)等有關(guān)部門必要的審批手續(xù)，符合核發(fā)新的建設(shè)工程規(guī)劃許可證的相關(guān)前提條件。
（二）反面的判斷標(biāo)準(zhǔn)。無法采取改正措施消除對城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施影響的違法建設(shè)，應(yīng)理解為建設(shè)活動嚴(yán)重違法，不僅在程序上違反法律規(guī)定，而且在實(shí)體上也違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律規(guī)定。具體來講，主要有以下6種情形：一是超過建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑面積，或者建筑高度超出合理誤差范圍；二是違反建筑間距、建筑退讓道路紅線、建筑退讓用地邊界等，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定或者控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容；三是侵占現(xiàn)狀及規(guī)劃確定的道路、消防通道、廣場、公共綠地、河湖水面、地下工程、軌道交通設(shè)施、通信設(shè)施，或者占壓城市管線、永久性測量標(biāo)志等公共設(shè)施、公共場所用地等；四是占用各級文物保護(hù)單位、歷史建筑保護(hù)范圍用地進(jìn)行建設(shè)；五是擅自在建筑物樓頂、退層平臺、住宅底層院內(nèi)，以及配建的停車場地進(jìn)行建設(shè)；六是在已完成規(guī)劃條件核實(shí)的建筑工程用地范圍內(nèi)擅自新建、搭建建筑物、構(gòu)筑物。
三、可以采取的改正措施種類
針對尚可采取改正措施的違法建設(shè)，可根據(jù)不同的違法情形，針對性地采取具體而有效的改正措施，以糾正當(dāng)前的違法行為，維護(hù)正常的城市建設(shè)管理秩序。
（一）局部拆除。這種措施，主要適用于違法建設(shè)部分與規(guī)劃許可要求存在較大偏差，且需要拆除部分建筑不會對整體建筑造成嚴(yán)重負(fù)面影響的情況。局部拆除作為最直接且有效的改正手段之一，是對超出規(guī)劃許可范圍的部分進(jìn)行拆除，以使其符合規(guī)劃要求。
（二）整改補(bǔ)建。這種措施，主要適用于違法建設(shè)部分與規(guī)劃許可要求存在的偏差不大，且通過整改或補(bǔ)建可以消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的情況。整改補(bǔ)建內(nèi)容，包括但不限于調(diào)整建筑高度、層數(shù)、立面風(fēng)格等，以使其符合規(guī)劃要求。整改過程中，應(yīng)注重與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)性和整體美觀性，避免產(chǎn)生新的視覺污染或空間沖突。同時(shí)，針對部分建筑可能存在的功能不符問題，可以進(jìn)行補(bǔ)建，如增設(shè)必要的公共設(shè)施、調(diào)整建筑用途等，以提升建筑的使用價(jià)值和城市功能。
（三）補(bǔ)辦手續(xù)。這種措施，主要適用于違法建設(shè)本身符合規(guī)劃要求，但由于相關(guān)審批手續(xù)不全，而被認(rèn)定為違法建設(shè)的情形。對于這種違法建設(shè)，應(yīng)積極引導(dǎo)其走上合法化路徑，督促、協(xié)助建設(shè)人（單位）通過補(bǔ)辦手續(xù)的方式，使違法建設(shè)得以合法化，保護(hù)建設(shè)人（單位）的合法權(quán)益，維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
四、執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)注意的幾點(diǎn)問題
（一）關(guān)于改正措施認(rèn)定主體問題。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，違法建設(shè)能否采取改正措施的認(rèn)定主體，主要是縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。而根據(jù)第六十五條的規(guī)定，對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)能否采取改正措施的認(rèn)定主體，則是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。
（二）關(guān)于改正措施判斷的時(shí)點(diǎn)問題。對于違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施影響的判斷時(shí)點(diǎn)問題，根據(jù)立法目的解釋和實(shí)踐操作中的通行做法，應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法機(jī)關(guān)作出限期改正或者限期拆除決定的當(dāng)時(shí)，而不是違法建設(shè)行為發(fā)生的時(shí)間。
（三）關(guān)于責(zé)令停止建設(shè)問題。對于正在建設(shè)過程中尚未完工的違法建設(shè)，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施造成不利影響，為防止這種不利影響延續(xù)和擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令停止建設(shè)，及時(shí)制止違法建設(shè)行為。若當(dāng)事人不停止建設(shè)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取查封施工現(xiàn)場等強(qiáng)制措施。
（四）關(guān)于罰款問題。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款”的規(guī)定，限期違法建設(shè)采取改正措施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)并處罰款。罰款數(shù)額計(jì)算，應(yīng)當(dāng)以新建、擴(kuò)建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實(shí)的建筑物、構(gòu)筑物單體造價(jià)作為基數(shù)。（作者單位：鄭州市城市管理執(zhí)法支隊(duì)）
